文章摘要：

本文結合我國核電廠乏燃料基金管理現(xiàn)狀及存在的主要問題，通過對基金征收起點和征收費用標準進行調整的動態(tài)情景模擬，分析不同情景下可用于800噸后處理大廠建造的基金變化情況，從提升基金管理水平、滿足后處理大廠建造對資金需求的角度，提出相關措施建議。

核電廠乏燃料處理處置所需資金龐大，特別是后處理廠投資規(guī)模大、建設周期長、運行費用高；乏燃料安全管理活動是一個長期過程，很可能持續(xù)到核電企業(yè)脫離其經(jīng)營生產活動以后的很長時間，核電企業(yè)作為乏燃料產生者，有責任承擔乏燃料處理、貯存和廢物處置過程中所需的費用，這是乏燃料安全管理中普遍公認和采納的基本原則。幾乎所有發(fā)展核電的國家都設立了專門的乏燃料管理資金，以滿足對乏燃料進行長期安全管理的經(jīng)費需求。

1.  我國核電廠乏燃料基金管理現(xiàn)狀與問題

1.1  我國核電廠乏燃料基金管理現(xiàn)狀

我國核電廠在設計文件和安全分析報告中都明確提出要對其產生的乏燃料進行后處理，并且計提或預留了專項費用，用于乏燃料運輸、貯存以及處理處置，但是各電站的操作標準不同，包括計提或預留費用標準、時間起點等。為了從國家層面理順和規(guī)范核電廠乏燃料資金征收、使用等管理，2010年7月，財政部、發(fā)改委和工信部聯(lián)合印發(fā)了《核電廠乏燃料處理處置基金征收使用管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），確定了核電廠乏燃料資金管理模式。《暫行辦法》中規(guī)定：乏燃料處理處置基金屬于政府性基金，納入中央財政預算管理；基金按照核電廠已投入商業(yè)運行五年以上壓水堆核電機組的實際上網(wǎng)銷售電量征收，征收標準為0.026元/度電；此外，還規(guī)定了基金使用范圍和使用順序。2014年3月，國防科工局印發(fā)了《核電廠乏燃料處理處置基金項目管理辦法》（以下簡稱《項目管理辦法》），進一步明確了基金項目的管理部門和主要職責等。

1.2  乏燃料基金管理存在的主要問題

一是由于對基金使用范圍缺乏詳細說明，導致從事乏燃料安全管理的企業(yè)在基金使用上缺乏依據(jù)，不利于調動企業(yè)的積極性?！稌盒修k法》和《項目管理辦法》是現(xiàn)行的兩個國家頒布的乏燃料基金管理辦法，由于其法律效力不高且相關規(guī)定過于寬泛，特別是使用范圍的規(guī)定，只提到包括乏燃料運輸、離堆貯存、后處理等環(huán)節(jié)，沒有對每個環(huán)節(jié)中涉及的具體操作細節(jié)的經(jīng)費是否是屬于基金支付范圍進行說明，致使相關企業(yè)在具體操作時缺少明確的經(jīng)費使用依據(jù)，不利于調動企業(yè)積極性，也不利于乏燃料的安全管理。

二是沒有建立基金保值增值機制，長期的靜態(tài)管理，基金的價值已受到通貨膨脹的侵蝕。按照《暫行辦法》的規(guī)定，乏燃料基金屬于政府性基金，納入中央財政預算管理。目前，由于沒有建立基金的保值增值機制，基金除了每年少量支出外，其余部分靜態(tài)保存在國家財政的專門賬戶中，基金的價值已受到通貨膨脹的嚴重侵蝕。

三是沒有建立基金動態(tài)調整機制，基金遠不能滿足建造800噸后處理大廠的需求。盡管在《暫行辦法》中規(guī)定了“財政部會同國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、國家能源局、國防科工局等部門根據(jù)核電發(fā)展規(guī)模及乏燃料處理處置資金需求的變化，適時調整征收標準”，但一直沒有建立調整機制和具體實施辦法。按現(xiàn)行征收辦法，乏燃料基金遠不能滿足800噸后處理大廠建造的資金需求，資金問題是影響大廠項目落地的一個重要因素。

2.  分別按現(xiàn)行辦法與調整征收標準不同情景，對基金進行預測

《暫行辦法》中提出了“根據(jù)核電發(fā)展規(guī)模及乏燃料處理處置資金需求的變化，適時調整征收標準”的規(guī)定。調整征收標準包括提前征收起點和提高每度上網(wǎng)電的征收費用兩種措施。下面以現(xiàn)行辦法作為基本情景，動態(tài)預測三種情景下的基金規(guī)模及可用于建造800噸后處理大廠的資金情況。

基金預測基于以下三個前提條件：一是預計800噸后處理大廠將于2033年投運。二是在基金支出上，按照基金項目初步規(guī)劃安排（表 1），其中，200噸示范工程運行支出為20億元/年（2025年開始）、運輸支出為 2億元 / 年，以及貯存設施建造與運行、后處理科研等按平均8億元 / 年的支出計算，除上述支出外，基金中其余部分可用于800噸后處理大廠的建造。三是2020—2030年每年新開工8臺百萬千瓦級核電機組，建造周期為5年，2030年核電運行裝機達到1.2億千瓦。

2.1  基本情景：按現(xiàn)行征收辦法，計算基金規(guī)模

依據(jù)《暫行辦法》，即從壓水堆核電機組運行第六年開始征收，征收標準為0.026元/度電。按照核電機組的容量因子 0.85、發(fā)電上網(wǎng)率0.95進行測算，2020—2032年，基金收取總計1495億元，可用于800噸后處理大廠建造的基金累積為1207億元（表2）。

2.2  動態(tài)情景 1：將征收起點提前到核電廠開始投運，預測基金規(guī)模

如果按照老廠老辦法、新廠新辦法的原則，從2021年開始，對新投運的壓水堆核電機組，自商業(yè)運行當年，即按照上網(wǎng)電量開始繳納乏燃料基金，依據(jù)0.026元/ 度電的征收標準，按照核電機組的容量因子0.85、發(fā)電上網(wǎng)率0.95 進行測算（下同），2020—2032年，基金收取總計2114 億元，可用于800噸后處理大廠建造的基金累積為1826億元（表3）。

2.3  動態(tài)情景 2：僅提高征收標準到0.030元/度電，預測基金規(guī)模

如果保持從壓水堆核電廠投運第六年開始征收基金，從2021年開始，將征收標準從0.026元/度電提高到0.030元/度電，其他測算邊界條件不變，則2020—2032年，基金收取總計1696億元，可用于800噸后處理大廠建造的基金累積為1408億元（表 4）。

2.4  動態(tài)情景 3：提高征收標準到 0.032 元 / 度電，預測基金規(guī)模

如果保持從壓水堆核電廠投運第六年開始征收基金，從2021年開始，將征收標準從0.026元/度電提高到0.032元/度電，基金收取總計1807億元，可用于800 噸后處理大廠建造的基金累積為1519億元（表5）。

2.5  小結

通過與現(xiàn)行征收辦法對比，可以看出，三種動態(tài)模擬情景都很大程度上提高了基金總額。如果按照建造 800噸后處理大廠總資金需求為1300億元測算，三種動態(tài)情景都可以滿足大廠建造的總資金需求；如果建造總資金需求為1500億元，則只有動態(tài)情景1和動態(tài)情景 3可以滿足（圖1）。目前，由于無法明確提出大廠建造的具體年度資金需求，可能出現(xiàn)個別年度資金不足的現(xiàn)象。

3.  措施建議

3.1  完善乏燃料基金管理規(guī)定，制定基金使用細則

在現(xiàn)行《暫行辦法》和《項目管理辦法》的基礎上，建議對其中的相關規(guī)定進一步細化，特別是基金的使用范圍，應明確基金是否涵蓋運輸、離堆貯存、后處理等環(huán)節(jié)中涉及具體操作費用支出，如運輸車輛與運輸容器的購置費、運輸車輛與運輸容器零部件的貯備與更換費、離堆貯存設施建造費與運營費、后處理科研經(jīng)費、MOX 元件制造廠的建造與運營經(jīng)費等，制定基金使用細則，為相關企業(yè)在乏燃料安全管理的資金來源與使用方面提供依據(jù)。

3.2  成立乏燃料基金管理委員會，提高基金的管理和使用效率

組成包括科工局、能源局、財政部、核電企業(yè)等在內的乏燃料基金管理委員會， 負責制定基金中長期使用規(guī)劃和年度計劃、建立并落實基金的保值增值和動態(tài)調 整機制、委托專業(yè)投資公司負責乏燃料基金的保值增值并進行監(jiān)管及定期評估、細化基金使用范圍、組織專家對基金項目經(jīng)費進行評審和驗收、定期公布基金收支情況等，提高基金的管理效率和使用效率。

3.3  建立乏燃料基金保值增值機制，避免通貨膨脹對基金的侵蝕

從國家法律法規(guī)層面明確建立乏燃料基金保值增值機制，在保障正常運行所需資金的前提下，一是可以對乏燃料基金采取定期存款、協(xié)議存款等方式，對定期存款的檔次進行長、短搭配，梯次定存，既可以保證資金的正常使用與流動，又可以做到資金定存效益最大化；二是可以將乏燃料基金定向投資于收益穩(wěn)定的國債；三是可以選擇投資政信類信托產品。

3.4  落實《暫行辦法》中的動態(tài)調整機制，從資金角度推動后處理大廠的建造

落實《暫行辦法》中提出的“根據(jù)核電發(fā)展規(guī)模及乏燃料處理處置資金需求的變化，適時調整征收標準”的規(guī)定。在充分調研分析核電企業(yè)承受能力的前提下，根據(jù) 800 噸后處理大廠建造的總資金需求和年度資金需求，通過測算，可適度提前基金征收起點或提高每度上網(wǎng)電的征收標準，并確定調整的實施年限，做到定期評估和動態(tài)調整。

第一作者簡介：

劉群，中核戰(zhàn)略規(guī)劃研究總院研究員。主要從事核燃料循環(huán)相關戰(zhàn)略規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展及對標研究。參加的課題獲得國防科工局科技進步三等獎、中國核能行業(yè)協(xié)會科學技術二等獎、中核集團科學技術二等獎、國家能源局能源軟科學研究優(yōu)秀成果三等獎、央企智庫聯(lián)盟一等獎等。