文章摘要：

　　核技術(shù)是現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的重要組成部分，是當(dāng)今高科技發(fā)展的重要領(lǐng)域之一。核損害賠償體現(xiàn)了法律責(zé)任機制應(yīng)對高科技風(fēng)險的挑戰(zhàn)與回應(yīng)。日本福島核事故所引發(fā)的賠償展示出核損害賠償實現(xiàn)的復(fù)雜性，反映出傳統(tǒng)法律機制回應(yīng)風(fēng)險社會各項挑戰(zhàn)的不足。各國現(xiàn)行核損害賠償立法均確認核設(shè)施營運人是承擔(dān)核損害賠償民事責(zé)任的唯一主體，國家負有財務(wù)擔(dān)保責(zé)任。從風(fēng)險規(guī)制的角度來說，核能的開發(fā)利用是國家代表公眾所做出的風(fēng)險決策，核風(fēng)險演變?yōu)閷嶋H損害后，國家應(yīng)對核損害受害人負有補償責(zé)任。建議我國核損害賠償體系應(yīng)在確立核設(shè)施營運人民事賠償唯一責(zé)任主體的基礎(chǔ)之上，以國家補償責(zé)任為落腳點，建立多元主體參與的賠償渠道，保障核損害受害人可以及時獲得救濟。

　　核能的和平利用是風(fēng)險社會中典型的風(fēng)險源之一。這種高科技帶來的風(fēng)險對原有法律制度提出了巨大挑戰(zhàn)。核損害一旦發(fā)生，其所引發(fā)的生態(tài)損害難以估量， 對人的損害也因涉及財產(chǎn)損失、人體健康而更加復(fù)雜，僅僅依賴傳統(tǒng)的民事侵權(quán)責(zé)任已不足以救濟受害人。伴隨著核能利用而建立起來的核損害賠償法律制度，基本建立在對可能發(fā)生核損害的假設(shè)基礎(chǔ)之上，并非立足于現(xiàn)實賠償需要。2011年日本福島核事故是人類歷史上最嚴重的一次核事故，其所引發(fā)的賠償反映出風(fēng)險社會下高科技風(fēng)險致害賠償?shù)姆ㄖ芜\作全貌，更是對核損害賠償法律制度的實證檢驗。此次事故影響范圍之大、賠償范圍之廣、賠償人數(shù)之多、賠償復(fù)雜程度之高和難度之大等堪稱史無前例，為籌措巨額賠償資金，日本動員了政府、核電企業(yè)、核保險共同體和社會各界的力量，為核損害受害人提供了及時的賠償。結(jié)合日本福島核損害賠償實踐對核損害賠償法律制度進行思考，有助于認清風(fēng)險社會中政府在核損害賠償中的地位，構(gòu)建我國適應(yīng)風(fēng)險社會需要的核損害賠償機制。

　　1.  國家在核損害賠償體系中的法定責(zé)任

　　因核事故可能造成大范圍人員身體健康、財產(chǎn)以及生態(tài)環(huán)境等方面的損害，目前國際核責(zé)任公約及各國核立法大都在核設(shè)施營運人承擔(dān)民事賠償責(zé)任的基礎(chǔ)上，建立起一套核行業(yè)共同體、保險公司、國家財政共同分擔(dān)的損害賠償制度體系。建立多層級救濟保障機制不僅能保障受害人及時獲得賠償，也有效緩解了核設(shè)施營運人繼續(xù)從事核能事業(yè)的巨大壓力。

　　1.1  核設(shè)施營運人 : 民事賠償唯一責(zé)任主體

　　核設(shè)施營運人作為核損害民事賠償唯一責(zé)任主體已為國際核損害賠償公約和各國立法所確認。對于核損害民事責(zé)任有限原則，除日本、德國、瑞士等國家外，國際公約和各國國內(nèi)立法普遍持支持態(tài)度，規(guī)定了不同金額的核損害賠償限額。

　　我國《侵權(quán)責(zé)任法》第七十條明確規(guī)定民用核設(shè)施發(fā)生核事故造成他人損害的，民用核設(shè)施的營運人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！逗税踩ā返诰攀畻l則進一步明確核損害賠償?shù)奈ㄒ回?zé)任主體是核設(shè)施運營單位。2007 年《國務(wù)院關(guān)于核事故損害賠償責(zé)任問題的批復(fù)》（國函〔2007〕64 號 , 以下簡稱“64 號文”）規(guī)定核電站營運者對一次核事故造成損害的最高賠償額為3億元人民幣，據(jù)此，各界普遍認為我國也實行有限責(zé)任原則。

　　事實上，無論規(guī)定核設(shè)施營運人承擔(dān)無限責(zé)任，還是有限責(zé)任，面對可能發(fā)生的巨額賠償，都可能出現(xiàn)核設(shè)施營運人賠償困難的問題。為確保營運人具備賠償 能力，國際公約以及各國都有強制核保險要求。例如美國《普萊斯—安德森法》要求核設(shè)施經(jīng)營商為每座核反應(yīng)堆購買不少于3億美元的強制責(zé)任保險，日本《原賠法》要求原子能營運人與保險公司聯(lián)合體（核保險共體）締結(jié)“核責(zé)任保險合同”，都通過社會化分攤的方式保障賠償金及時到位。

　　1.2  國家 : 賠償金財務(wù)擔(dān)保責(zé)任及援助責(zé)任

　　國家對于推進核能發(fā)展的政策是負有一定社會責(zé)任的。國際核責(zé)任公約對締約國在核損害賠償中的相關(guān)責(zé)任作了原則規(guī)定。例如，《1997年維也納公約》要求裝置國在保險或者其他財政保證出資不能滿足索賠時，提供必要的資金應(yīng)對營運人將要面臨的索賠。為及時救助受害人，美國、德國、日本等國法律法規(guī)也都有關(guān)于國家承擔(dān)財務(wù)擔(dān)保責(zé)任的規(guī)定。

　　日本《原賠法》要求原子能營運人與政府簽訂補償合同，目的是填補商業(yè)核保險以地震、海嘯為免責(zé)事由不承擔(dān)保險責(zé)任時的空白。根據(jù)補償合同，當(dāng)核事故因地震、海嘯引發(fā)，商業(yè)核保險不理賠時，由政府支付補償金。補償合同具有一定的資金擔(dān)保功能，但并不具有“國家補償”的性質(zhì)。因為原子能營運人需要根據(jù)補償合同向政府繳納費用，同時政府支付的補償金額也是確定的，與商業(yè)保險金額相同。

　　為避免在實際損失超出政府補償數(shù)額情況下，原子能營運人因無法承擔(dān)賠償責(zé)任而破產(chǎn)，使受害人無法獲得充分賠償，《原賠法》第16條進一步要求國家給予一定的援助。

　　在福島核事故發(fā)生后，日本政府于2011年8月通過《原子能損害賠償支援機構(gòu)法》，創(chuàng)建了原子能損害賠償支援機構(gòu)（以下簡稱“機構(gòu)”）以落實國家援助責(zé)任。該機構(gòu)是依法設(shè)立的獨立法人，其設(shè)立目的是向原子能營運人提供賠償資金，而資金的主要來源是政府發(fā)行的國債。為應(yīng)對福島核事故損害賠償，日本政府發(fā)行了5兆日元的國債。

　　對于這種援助的性質(zhì)，不能理解為政府或國家作為賠償責(zé)任主體而承擔(dān)的責(zé)任，但是一旦發(fā)生嚴重核事故，國家實際上不得不介入損害賠償，因此日本政府采用“援助”這一字眼來模糊政府責(zé)任，通過這一援助機制，政府作為強有力的財政保證納入核損害賠償機制之中，對處理福島核事故的賠償工作發(fā)揮了至關(guān)重要的 作用。具體而言，東京電力公司作為唯一法律責(zé)任主體承擔(dān)第一順位的賠償責(zé)任；當(dāng)賠償金額超出法律預(yù)設(shè)的1200億日元時，支援機構(gòu)作為國家援助的載體提供賠償資金。

　　國家提供的賠償資金通過向擁有商用核設(shè)施的所有電力公司征收負擔(dān)金的形式，部分轉(zhuǎn)移至核能行業(yè)和電力用戶。最終，政府、東京電力、金融機構(gòu)、其他核電運營商、電力消費者和東京電力現(xiàn)有的股東等共同承擔(dān)了福島核損害的不利后果。

　　2.  國家補償責(zé)任之證成

　　核損害賠償?shù)奶厥庑栽从谇謾?quán)行為是核能利用行為，這種行為不具有一般侵權(quán)行為的“不法性”和道德上的可譴責(zé)性?？梢哉f，高科技風(fēng)險是人類社會工業(yè)化的副產(chǎn)品，是人類社會進步不可避免的伴生物。這類高科技風(fēng)險所帶來的損害，“一旦容許原因行為 , 則其損害結(jié)果往往就是無法避免的 : 即使當(dāng)事人盡到了既定現(xiàn)實條件下所能達到的最高注意 , 仍然極有可能無法避免損害結(jié)果的發(fā)生?！痹陲L(fēng)險社會，公眾和國家是風(fēng)險共同體，國家代表公眾做出風(fēng)險決策，而風(fēng)險后果由公眾和國家共同承擔(dān)。一旦核風(fēng)險演變?yōu)閷嶋H損害，除追究直接責(zé)任人責(zé)任外，國家的介入必不可少，國家在法律層面應(yīng)當(dāng)負有補償責(zé)任。

　　2.1  核損害與國家風(fēng)險決策

　　在核能的開發(fā)利用過程中，政府起著決定性作用。以核能利用為代表的高科技風(fēng)險要求現(xiàn)代政府必須承擔(dān)起風(fēng)險防控義務(wù)，“必須找到后果的不可預(yù)測性如何被生產(chǎn)和避免的標(biāo)準(zhǔn)，必須給釋放出爆炸性力量的、疾進的‘無人掌舵的’科技發(fā)展裝上剎車和方向盤?！狈駝t，科技風(fēng)險可能會引發(fā)經(jīng)濟、政治乃至社會風(fēng)險。這也對國家提出了更高的要求，國家必須在風(fēng)險責(zé)任人和因果關(guān)系均不確定的前提下，事先察覺、預(yù)防風(fēng)險，以避免不能預(yù)料的損害。從這個角度來說，政府必須代表人類社會在國家和國際兩個層面對具有高風(fēng)險的科技研發(fā)和應(yīng)用活動作出抉擇。在國內(nèi)法層面，這種決策是通過行政許可來實現(xiàn)的。

　　行政許可制度是一種試圖降低特定風(fēng)險的設(shè)計，將特定行業(yè)和活動納入以一 般禁止為前提的許可范圍，通過作出行政許可表明政府對該行為可能帶來風(fēng)險的接受和認可，行政許可作出的過程就是政府風(fēng)險決策的過程?；趯φ男湃?， 公眾會認為經(jīng)過許可審批而得到授權(quán)的活動其相關(guān)風(fēng)險已經(jīng)過政府的過濾，至少應(yīng)該有所降低?；蛘哒f經(jīng)過政府許可的技術(shù)其風(fēng)險在公眾看來是在政府控制范圍之內(nèi)的。

　　形成于工業(yè)社會的法律理念是以確定性為前提的，一般來說行政許可作出的基礎(chǔ)是確定的因果關(guān)系，在一定程度上可以提供大眾所期待的安全預(yù)期。然而高科技風(fēng)險的不確定性使得現(xiàn)代社會中的行政許可決定 , 是在全面權(quán)衡替代風(fēng)險、體系化效應(yīng)、規(guī)制行為本身的風(fēng)險等相關(guān)因素的基礎(chǔ)上進行風(fēng)險——收益分析的結(jié)果。核能的發(fā)展更是摻雜了國家安全、科技競爭等因素的考慮。面對高科技所帶來的不確定性，立法系統(tǒng)無法為風(fēng)險之源和風(fēng)險之后果的規(guī)制提供規(guī)范上的可靠預(yù)期，不得不授權(quán)行政機關(guān)在不明確的條件下做出自己的判斷，決策機關(guān)的任何預(yù)測和判斷只要是經(jīng)過正當(dāng)?shù)娘L(fēng)險決策程序都可以說是合法的，個人的權(quán)利和自由都必須服從于這個決策。然而再合理的風(fēng)險決策程序設(shè)計都無法改變風(fēng)險不確定這一事實，無法回避風(fēng)險帶來的不安全后果。當(dāng)高科技風(fēng)險確實引發(fā)損害性后果時，對受害者權(quán)益的救濟，政府不能袖手旁觀。 

　　2.2  國家補償責(zé)任的性質(zhì)

　　有權(quán)利就應(yīng)當(dāng)有救濟，有損失就應(yīng)當(dāng)有補償。雖然在現(xiàn)代風(fēng)險社會中，“為了能夠共同生活, 任何人都必須在一定程度上接受他人的存在及其正當(dāng)?shù)男袆幼杂? 也就是必須接受他人存在及其正當(dāng)行動自由給自己帶來的不便、不利和損害?！钡@種忍耐是有限度的。根據(jù)“風(fēng)險理論”, 風(fēng)險領(lǐng)域內(nèi)的侵權(quán)責(zé)任認定并不涉及對加害人過錯的非難 , 而是涉及對加害方和受害方都無過錯的風(fēng)險損失以公平合理地方式予以分配的問題。核事故受害者的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)損失理應(yīng)由直接侵權(quán)主體承擔(dān)。由于嚴重核事故賠償金額巨大，對于核設(shè)施運營者無力承擔(dān)的部分，若國家不予以分擔(dān)，受害者的利益無法得到保障。

　　核損害中的國家補償責(zé)任不同于國際法上的國家責(zé)任 , 其更多地指向?qū)?nèi)責(zé)任的承擔(dān)上 , 即在一國之內(nèi)發(fā)生的核事故所造成的核損害 , 國家應(yīng)當(dāng)對本國受損的公民及環(huán)境承擔(dān)一定的補償責(zé)任。

　　這種補償也不同于國家賠償。賠償與補償?shù)姆忠?，在于公?quán)力行為的違法與合法與否：國家賠償責(zé)任是國家機關(guān)及其工作人員因不法行為侵害公民合法權(quán)益所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；國家補償則是國家機關(guān)及其工作人員因合法行為給公民、法人和其他組織造成損失，應(yīng)當(dāng)予以彌補的法律責(zé)任。而核能的開發(fā)利用是國家合法決策的結(jié)果，通過允許風(fēng)險存在換來社會公共利益的增加，但潛在的損害由特定人承受。即核損害具有社會發(fā)展而特定人受損的特征，國家作為風(fēng)險決策者和公共利益維護者，應(yīng)當(dāng)基于利益平衡原則對受害人進行補償。事實上，因國家行為而給特定主體造成損失，政府依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)給予補償在實踐中大量存在，比如征用補償、征收補償、拆遷補償、移民補償?shù)取ａ槍藫p害國家承擔(dān)的補償責(zé)任從類型上來說是“危險責(zé)任”的補償。

　　2.3  國家補償責(zé)任的現(xiàn)行法依據(jù)

　　從各國核損害賠償立法來看，實行無限責(zé)任的立法例中，國家在資金方面所承擔(dān)的援助責(zé)任可以理解為是對營運人能力不足的一種補充，事后國家對營運人享有追償權(quán)。在實行有限責(zé)任的立法例中，補償義務(wù)則被理解為是出于救濟受害人的目的，而對營運人無力承擔(dān)的部分予以補充。我國64號文規(guī)定，核損害賠償金額超出核電站營運者承擔(dān)的3億元人民幣賠償上限后，國家提供8億元人民幣財政補償；對于非常核事故造成的巨額損害，由國務(wù)院評估后決定國家財政補償?shù)慕痤~。由此批復(fù)可知，我國沒有回避國家補償責(zé)任。不過國務(wù)院批復(fù)的法律效力層次較低，真正意義的法律制度的確立需要由《核損害賠償法》來實現(xiàn)。

　　2.4  國家補償責(zé)任的積極意義

　　從日本福島核事故處理實踐看，國家行動有助于受害人及時得到救濟。日本政府在事故發(fā)生一個月后即根據(jù)《原賠法》成立“核損害審查委員會”，確定損害賠償范圍，制定賠償指南，調(diào)解損害賠償爭議。審查委員會通過制定賠償范圍及賠償指南，以相對簡化的賠償標(biāo)準(zhǔn)和流程，盡最大努力給受害人提供了全面的損害賠償，在整個賠償活動中發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。為解決東電賠償不及時的問題，日本政府出臺了《原子能災(zāi)害對策特別措施法》，規(guī)定在受害者提出賠償請求時，政府有義務(wù)替電力公司墊付一半以上的賠償金。

　　核損害賠償不僅要及時救濟核損害受害人的利益，也考慮核能的發(fā)展。日本原子能損害賠償支援機構(gòu)一方面為東京電力公司籌措賠償資金，另一方面也援助 東京電力公司，購買其股份，使其不至于破產(chǎn)，能夠持續(xù)存續(xù)經(jīng)營并承擔(dān)賠償責(zé)任。

　　3.  立足于國家補償責(zé)任的核損害賠償制度框架

　　“大規(guī)模侵權(quán)事件發(fā)生后，由政府主導(dǎo)救濟是最經(jīng)濟的、最有效的救濟模式?！?我國目前以核安全監(jiān)管為中心的核法律制度體系關(guān)于核損害賠償?shù)奶接懴鄬^少，政府在核能損害賠償過程中地位不清，責(zé)任不明，而明確核損害賠償?shù)姆秶约胺峙湎嚓P(guān)各方的法律責(zé)任是建立核損害賠償法律制度的關(guān)鍵性問題。目前國際社會以及國內(nèi)核工業(yè)界、法律界對于營運人承擔(dān)民事賠償責(zé)任已形成普遍共識，但關(guān)于國家責(zé)任的法理基礎(chǔ)及其責(zé)任承擔(dān)方式少有深入研究。 

　　筆者認為，國家基于國家安全、高科技競爭等戰(zhàn)略目的，作出發(fā)展核工業(yè)、建設(shè)核電站的決策是完全正當(dāng)且十分必要的，只是這一決策伴隨的不確定性風(fēng)險需要國家承擔(dān)起風(fēng)險決策所可能產(chǎn)生的不利后果，即承擔(dān)起對核損害的補償責(zé)任。核設(shè)施營運任承擔(dān)賠償責(zé)任，國家承擔(dān)補償責(zé)任，兩者依據(jù)不同、順位不同、實現(xiàn)方式不同，共同構(gòu)建起科學(xué)、完整的核損害賠償法律制度。需要注意的是，國家補償責(zé)任的引入并不構(gòu)成對其他主體參與核損害賠償活動的否認。

　　3.1  國家補償責(zé)任的法律確認

　　國家對核損害承擔(dān)補償責(zé)任的立法意圖在64號文第七條已經(jīng)有所體現(xiàn)：“核事故損害的應(yīng)賠償總額超過規(guī)定的最高賠償額的，國家提供最高限額為8億人民幣的財政補償。對非常核事故造成的核事故損害賠償，需要國家增加財政補償金額的由國務(wù)院評估后決定?！?br/>

　　作為正在崛起的核電大國，我國在2017年9月頒布的《核安全法》中首次以法律的形式明確了核損害賠償制度。然而《核安全法》僅規(guī)定核設(shè)施營運單位承擔(dān)賠償責(zé)任，提供設(shè)備、工程以及服務(wù)的單位不承擔(dān)責(zé)任，未提及國家責(zé)任。主要原因是一旦引入國家補償將不可避免的要對國家責(zé)任的法理基礎(chǔ)進行論證，還要對補償金額及實現(xiàn)方式進行明確，這在《核安全法》有限的時間窗口期內(nèi)無法完成。《核安全法》明確核設(shè)施營運單位承擔(dān)唯一責(zé)任解除了核電承包商的后顧之憂，滿足了核電走出去最急迫的立法需求，也為《核損害賠償法》預(yù)留了立法空間，《核損害賠償法》有更充足的時間，也更適宜就相關(guān)問題進行詳細規(guī)定。

　　3.2  國家補償?shù)姆秶?br/>

　　根據(jù)目前國際社會的實踐和國內(nèi)核工業(yè)界的主流觀點，針對核損害的賠償可以設(shè)置多元機制，通過多重保障盡可能實現(xiàn)對受害人的充分賠償。例如，在核工業(yè)和核損害賠償法律制度的發(fā)源地美國，設(shè)置了三個層次的賠償：第一層次是核電企業(yè)承擔(dān)賠付責(zé)任；第二層次是當(dāng)核損害超過核電企業(yè)賠償金額時，由核電行業(yè)共同分攤組成的“核保險池”承擔(dān)；如果賠償金額超過前兩個層次的總和，由國會決定是否提供賠償（由聯(lián)邦政府買單）。美國立法為國際社會提供了解決思路和立法樣板。緊隨美國之后，西歐各國分別在1960年和1963年簽訂了《關(guān)于核能領(lǐng)域的第三方責(zé)任的巴黎公約》和《關(guān)于核損害民事責(zé)任的維也納公約》建立了營運人賠償、營運人所屬國賠償和公約公共資金池賠償三個層次。隨后，英、法、德、日、韓等核電國家均建立了多層次賠償?shù)暮藫p害賠償法律框架。

　　我國1986年44號文和2007年64號文均涉及核設(shè)施營運單位和國家兩個主體，《核安全法》沒有提及國家這一主體，卻首次提出了互助機制，即核電行業(yè)的共同分攤機制，這一思路即參考美國立法的結(jié)果。因此，對我國而言，目前比較符合法理、對受害人保障最充分，也比較可行的責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)包括核設(shè)施營運單位、核電行業(yè)和國家，其中國家在前兩層次的賠償金額不足時承擔(dān)補償責(zé)任，具體金額由國務(wù)院評估后確定。

　　3.3  國家補償責(zé)任的實現(xiàn)方式

　　建議開展比較法研究，在充分借鑒日本立法的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國現(xiàn)行管理體制，按照效率最優(yōu)原則明確核損害賠償管理機構(gòu)、編制規(guī)劃、開展演練、進行立法研究，為核損害賠償?shù)膶嵤┨崆白龊脺?zhǔn)備。國家補償責(zé)任為第三順位，當(dāng)營運人、核電行業(yè)所提供金額仍不足以彌補受害人時才實施。國家補償責(zé)任不具有懲罰性 , 以“適當(dāng)”為限，可以參照災(zāi)害救助的標(biāo)準(zhǔn)確定補償方式和數(shù)額。為克服單純運用司法程序解決核損害賠償糾紛可能出現(xiàn)的效率低、成本高的弊端，可以參考日本核損害賠償調(diào)解中心設(shè)立自愿調(diào)解制度。

　　4.  結(jié)語

　　核技術(shù)是當(dāng)今高科技發(fā)展的重要領(lǐng)域之一，然而人類對核能的利用從一開始就是在風(fēng)險和收益的平衡中抉擇，尋找趨利避害的可持續(xù)發(fā)展道路。既然國家代表公眾作出了發(fā)展核能的風(fēng)險決策，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起潛在的救助責(zé)任。制定《核損害賠償法》，明確核設(shè)施營運人的賠償責(zé)任和國家的補償責(zé)任 , 彌補受害人因核能利用而作出的“特別犧牲”，有助于達到矯正社會正義的目的，在促進公眾對于核能的接納方面也具有重要的意義。

　　第一作者簡介：

　　冉丹，法學(xué)碩士，正高級經(jīng)濟師，現(xiàn)任職于中國核工業(yè)集團有限公司審計與法務(wù)部副處長，長期在中央企業(yè)從事核能領(lǐng)域政策法規(guī)研究，深度全程參與《核安全法》《原子能法》《核損害賠償法》立法工作，是中國核能行業(yè)協(xié)會“核損害賠償法” 課題組成員。