近日，國家能源局和生態(tài)環(huán)境部共同發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)核電工程建設(shè)質(zhì)量管理的通知》（國能發(fā)核電〔2020〕68號），為進(jìn)一步加強(qiáng)核電工程建設(shè)質(zhì)量管理，切實(shí)履行《核安全法》等有關(guān)法律法規(guī)要求，明確和落實(shí)核電工程建設(shè)相關(guān)單位質(zhì)量責(zé)任，保證工程質(zhì)量，確保核安全，實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)，都具有重大意義。

《關(guān)于加強(qiáng)核電工程建設(shè)質(zhì)量管理的通知》（以下簡稱《通知》）亮點(diǎn)紛呈，其中最具特色的五大亮點(diǎn)，一是助力實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)，二是明確核電集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，三是厘清核電建設(shè)相關(guān)方責(zé)任，四是建立預(yù)防和懲治造假制度，五是推進(jìn)核電建設(shè)現(xiàn)代化管理。

圖為大亞灣核電站核心主控室。中環(huán)報(bào)記者鄧佳攝

一、助力實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)

2020年9月22日第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論會上，以及12月12日氣候雄心峰會上，習(xí)近平主席兩次向全世界鄭重宣布：中國提高國家自主貢獻(xiàn)力度，力爭2030年前碳排放達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和；到2030年，中國單位GDP二氧化碳排放將比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重將達(dá)到25%左右。

前不久閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會議，也將做好碳中和工作列入2021年要抓好的8大重點(diǎn)任務(wù)之一。碳中和不僅是應(yīng)對氣候變化的國家政策，也是我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、自身可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需求，是建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化國家、建立人類命運(yùn)共同體的必然要求。

發(fā)展核電是應(yīng)對氣候變化，促進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，構(gòu)建多元化清潔能源體系的重要舉措，也是推動“雙循環(huán)”相互促進(jìn)新發(fā)展格局的抓手。安全是核電的生命線，是核電發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。黨中央、國務(wù)院高度重視核電安全，核安全不僅是核電的生命線，更是國家安全的重要組成部分。工程質(zhì)量是保證核電安全的物質(zhì)基礎(chǔ)，建設(shè)期的質(zhì)量就是運(yùn)行期的核安全。

國家能源局和生態(tài)環(huán)境部共同發(fā)布《通知》，是站在維護(hù)國家安全的高度，堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，堅(jiān)持安全第一、質(zhì)量第一，以對黨和國家、對人民、對事業(yè)高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，著力推動更加嚴(yán)格認(rèn)真做好核電工程建設(shè)質(zhì)量管理工作，確保核安全萬無一失，為保障核電安全高效發(fā)展，從而助力實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)，意義非常重大。

圖為大亞灣核電站。中環(huán)報(bào)記者鄧佳攝

二、明確核電集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任

《通知》明確“核電廠控股企業(yè)集團(tuán)（簡稱核電集團(tuán)）”對核電工程質(zhì)量負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，這是首次專門明確核電集團(tuán)公司所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任類型，即負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

《核安全法》第五條規(guī)定“核設(shè)施營運(yùn)單位對核安全負(fù)全面責(zé)任”，《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》第七條規(guī)定“核設(shè)施營運(yùn)單位直接負(fù)責(zé)所營運(yùn)的核設(shè)施的安全”，《民用核安全設(shè)備監(jiān)督管理?xiàng)l例》第五條規(guī)定，“民用核設(shè)施營運(yùn)單位，對民用核安全設(shè)備的使用和運(yùn)行安全承擔(dān)全面責(zé)任”。所以，法律法規(guī)中明確由“核設(shè)施營運(yùn)單位”承擔(dān)。但是，誰是“核設(shè)施營運(yùn)單位”是一直以來爭議的焦點(diǎn)問題。

在《核安全法》《民用核安全設(shè)備監(jiān)督管理?xiàng)l例》《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》等有關(guān)法律法規(guī)中，對于“核設(shè)施營運(yùn)單位”的法律定義，是指“申請或者持有核設(shè)施安全許可證，可以經(jīng)營和運(yùn)行核設(shè)施的單位”?！逗税踩ā返谑鍡l明確規(guī)定了核設(shè)施營運(yùn)單位需要具備的六個條件，其中第五個是“具備應(yīng)急響應(yīng)能力和核損害賠償財(cái)務(wù)保障能力”。只有核電集團(tuán)“具備應(yīng)急響應(yīng)能力和核損害賠償財(cái)務(wù)保障能力”。因此，“核設(shè)施營運(yùn)單位”是核電集團(tuán)。

在企業(yè)責(zé)任方面，《刑法》里涉及到對企業(yè)承擔(dān)安全和環(huán)保相關(guān)刑事責(zé)任的主體均為“直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員”。包括《核安全法》《安全生產(chǎn)法》在內(nèi)的有關(guān)安全生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律中，對于責(zé)任追究的條款，也都是規(guī)定“直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員”擔(dān)責(zé)。

根據(jù)2015年12月16日起施行的最高人民法院和最高人民檢察院《關(guān)于辦理危害生產(chǎn)安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》，“直接負(fù)責(zé)的主管人員”是指生產(chǎn)經(jīng)營單位的負(fù)責(zé)人、管理人員、實(shí)際控制人、投資人，即法定代表人；“其他直接責(zé)任人員”是指對安全生產(chǎn)設(shè)施或者安全生產(chǎn)條件負(fù)有管理、維護(hù)職責(zé)的人員。

2019年2月20日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部和生態(tài)環(huán)境部，共同發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件有關(guān)問題座談會紀(jì)要》，其中明確：“直接負(fù)責(zé)的主管人員”，是指對單位犯罪起決定、批準(zhǔn)、組織、策劃、指揮、授意、縱容等作用的主管人員，包括單位實(shí)際控制人、主要負(fù)責(zé)人或者授權(quán)的分管負(fù)責(zé)人、高級管理人員等；“其他直接責(zé)任人員”，是指在直接負(fù)責(zé)的主管人員的指揮、授意下積極參與實(shí)施單位犯罪或者對具體實(shí)施單位犯罪起較大作用的人員。

從實(shí)踐中法院的判決也可以看出，董事長、總經(jīng)理、法人代表對企業(yè)違法行為承擔(dān)首要責(zé)任。例如，2個多月前法院剛剛宣判的江蘇響水“3·21”特大爆炸事故案，天嘉宜公司總經(jīng)理、法人代表被判有期徒刑20年，倪家巷集團(tuán)（天嘉宜的控股公司）原任及現(xiàn)任董事長分別判處有期徒刑12年和13年，天嘉宜公司副總經(jīng)理、安全總監(jiān)兼總工等4人被判9年至6年不等有期徒刑；硝化車間主任等2人被判8年和6年有期徒刑。安全科科長和5名安全員被判5年至1年6個月不等有期徒刑。

綜上，《通知》明確核電集團(tuán)對核電工程質(zhì)量負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，是現(xiàn)行法律法規(guī)中已有的要求，這次在《通知》予以明確規(guī)定，便于理解和在實(shí)際工作中執(zhí)行。

三、厘清核電建設(shè)相關(guān)方責(zé)任

30多年來，我國核電一直保持良好安全記錄，在運(yùn)機(jī)組安全穩(wěn)定運(yùn)行，在建工程質(zhì)量總體受控。但是，近年來核電建設(shè)領(lǐng)域也出現(xiàn)了一些質(zhì)量問題。例如，有的業(yè)主單位質(zhì)量管理職能弱化，工程總承包單位質(zhì)量責(zé)任落實(shí)不到位，監(jiān)理單位獨(dú)立性不足；有的工程招投標(biāo)過程不規(guī)范，存在不合理低價中標(biāo)現(xiàn)象；有的工程開工前準(zhǔn)備不足，設(shè)計(jì)深度不夠、變更頻繁；有的單位質(zhì)量管理資源投入不足，質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)虛化弱化，質(zhì)量監(jiān)督不到位，等等。產(chǎn)生這些問題的主要原因就是，核電工程建設(shè)相關(guān)方責(zé)任不清，責(zé)權(quán)利不一致。

因此，《通知》厘清了核電工程的建設(shè)單位、總包單位、設(shè)計(jì)單位、設(shè)備制造單位、施工單位、監(jiān)理單位等6個核電建設(shè)相關(guān)方之間的責(zé)任。

“建設(shè)單位”，核電業(yè)內(nèi)常稱為“業(yè)主單位”，是工程建設(shè)管理的主體和質(zhì)量的總責(zé)任方，要保證核電建設(shè)工程合理的工期和概算，強(qiáng)化監(jiān)督職能，嚴(yán)格審查和控制主要承包商的準(zhǔn)入條件，對各參建單位的質(zhì)量責(zé)任落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，督促落實(shí)施工人員的直接責(zé)任和各級質(zhì)量控制人員的監(jiān)督責(zé)任。對質(zhì)量管理不到位的單位，要及時采取約談，責(zé)令更換項(xiàng)目負(fù)責(zé)人乃至終止合同等糾正措施。

“總包單位”對其承擔(dān)的工程設(shè)計(jì)、設(shè)備采購、施工管理、調(diào)試等工作負(fù)直接責(zé)任，要實(shí)施全過程質(zhì)量管理，加強(qiáng)對設(shè)計(jì)、設(shè)備、材料及施工單位的質(zhì)量管理和監(jiān)督，建立工程資源評估機(jī)制，定期評價關(guān)鍵資源配置情況并向建設(shè)單位報(bào)告。

“設(shè)計(jì)單位”對核電工程設(shè)計(jì)質(zhì)量負(fù)責(zé)，要統(tǒng)籌專業(yè)協(xié)同設(shè)計(jì)，加強(qiáng)設(shè)計(jì)審查，提高設(shè)計(jì)質(zhì)量；尤其是要規(guī)范設(shè)計(jì)變更管理，嚴(yán)格審查因制造、施工偏差導(dǎo)致的設(shè)計(jì)變更，杜絕從設(shè)計(jì)上隨意降低安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

“設(shè)備制造單位”對核電工程設(shè)備制造質(zhì)量負(fù)責(zé)，要優(yōu)化設(shè)備制造過程質(zhì)量監(jiān)控手段，加強(qiáng)對分包商、供貨商的監(jiān)督管理力度，持續(xù)做好已供貨設(shè)備運(yùn)行質(zhì)量跟蹤和維保服務(wù)。

“施工單位”對核電工程施工質(zhì)量負(fù)責(zé)，要合理配置施工資源，提高核安全意識和專業(yè)技能水平，采取措施保證施工隊(duì)伍穩(wěn)定，保障人員資質(zhì)要求。

“監(jiān)理單位”對核電工程施工質(zhì)量承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任，要嚴(yán)格依法開展獨(dú)立第三方監(jiān)理，不得與建設(shè)單位、總包單位、施工單位有隸屬或人員派遣關(guān)系；要保證現(xiàn)場監(jiān)理人員、設(shè)備投入，確保施工關(guān)鍵部位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵工序監(jiān)理到位。

以上對6個核電建設(shè)相關(guān)方的責(zé)任要求，都是《建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》《民用核安全設(shè)備監(jiān)督管理?xiàng)l例》《核電廠質(zhì)量保證安全規(guī)定》等現(xiàn)行法律法規(guī)中已有的要求，有關(guān)責(zé)任要求在這些法律法規(guī)中已作出詳細(xì)的規(guī)定，所以核電建設(shè)各相關(guān)方不僅要嚴(yán)格遵守《通知》的要求，還要熟知這些法律法規(guī)的要求。

特別需要注意的是，《通知》對以上6個核電建設(shè)相關(guān)方，都明確要求承擔(dān)“終身責(zé)任制”，即各相關(guān)方按照各自職責(zé)對所承擔(dān)的核電工程質(zhì)量負(fù)有終身責(zé)任。如果嚴(yán)重不負(fù)責(zé)造成后果的，還要承擔(dān)刑事責(zé)任。

例如，《刑法》第137條規(guī)定，“建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、工程監(jiān)理單位違反國家規(guī)定，降低工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，造成重大安全事故的，對直接責(zé)任人員，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金;后果特別嚴(yán)重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金?！?/p>

圖為秦山核電站。中環(huán)報(bào)記者鄧佳攝

四、建立預(yù)防和懲治造假制度

造假是影響核電工程質(zhì)量的嚴(yán)重問題。核電工程建設(shè)涉及的資金量龐大，項(xiàng)目資金少則數(shù)千萬，多則上億；核電工程建設(shè)工期比較長，少則7年，多則10年；核電站需要運(yùn)行少則40年，長則60年甚至更長的時間，一旦在核電建設(shè)過程中造假，造成的資金損失、時間損失和國家損失都是無法挽回的，所以對核電工程建設(shè)的要求需要更高、更嚴(yán)。

《通知》首先建立預(yù)防造假制度，從源頭上預(yù)防造假。一是規(guī)范招投標(biāo)管理，將安全與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作為招標(biāo)文件強(qiáng)制性要求和條件，防止不合理低價中標(biāo)后偷工減料、以次充好。二是強(qiáng)化質(zhì)量保證工作獨(dú)立性和權(quán)威性，要求相關(guān)單位單獨(dú)設(shè)置質(zhì)量保證機(jī)構(gòu)，質(zhì)保部門負(fù)責(zé)人除向項(xiàng)目部主要負(fù)責(zé)人匯報(bào)工作外，還應(yīng)向本單位總部獨(dú)立報(bào)告。三是開展質(zhì)量抽檢復(fù)查，由第三方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)對關(guān)鍵設(shè)備、零部件、大宗材料以及特殊工藝過程，獨(dú)立開展隨機(jī)抽查復(fù)查。四是經(jīng)驗(yàn)反饋和警示教育制度，針對行業(yè)內(nèi)發(fā)生的典型工程質(zhì)量問題，深刻汲取教訓(xùn)，舉一反三，防范問題重復(fù)發(fā)生。

《通知》在建立預(yù)防造假制度的同時，還建立了懲治造假制度，嚴(yán)厲打擊造假行為。一是鼓勵舉報(bào)制度，要求建設(shè)單位牽頭建立針對工程質(zhì)量造假問題的舉報(bào)渠道和處理程序；《核安全法》第68條已明確規(guī)定公民、法人和其他組織有權(quán)向國務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門或者其他有關(guān)部門舉報(bào)，《通知》是在此基礎(chǔ)上要求建設(shè)單位建立舉報(bào)渠道和處理程序。二是質(zhì)量責(zé)任追究制度，《通知》要求核電集團(tuán)組織各參建單位簽訂質(zhì)量終身責(zé)任承諾書，加強(qiáng)對各核電項(xiàng)目質(zhì)量管理的監(jiān)督檢查，建立核電工程質(zhì)量總監(jiān)派駐制度。三是“黑名單”制度，國家能源局、國家核安全局將對核電工程質(zhì)量造假問題發(fā)現(xiàn)一起、通報(bào)一起，并將失信行為記入相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人員信用記錄，納入全國信用信息共享平臺，即列入“黑名單”，向社會公開并實(shí)施失信聯(lián)合懲戒；對情節(jié)嚴(yán)重的，將實(shí)施市場和行業(yè)禁入措施，直至永久逐出市場。四是“零容忍”問責(zé)制度，動員千遍，不如問責(zé)一次；一個案例，勝過一打文件。《通知》明確“對于構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”?！缎谭ā穼τ诤穗姽こ探ㄔO(shè)過程中的造假行為，是有不少條款的。

對于無損檢測單位和人員造假或者出具假數(shù)據(jù)的違法行為，《刑法》第229條規(guī)定，承擔(dān)驗(yàn)證職責(zé)的人員故意提供虛假證明文件，情節(jié)嚴(yán)重的，處5年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；情節(jié)嚴(yán)重的，處5年以上10年以下有期徒刑，并處罰金。承擔(dān)驗(yàn)證職責(zé)的人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，出具的證明文件有重大失實(shí)，造成嚴(yán)重后果的，處3年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

對于設(shè)備制造單位造假的違法行為，《刑法》第140條規(guī)定，以次充好或者以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品，銷售金額5萬元以上不滿20萬元的，處兩年以下有期徒刑或者拘役；銷售金額200萬元以上的，處15年有期徒刑或者無期徒刑，并處銷售金額50%以上2倍以下罰金或者沒收財(cái)產(chǎn)。

五、推進(jìn)核電建設(shè)現(xiàn)代化管理

《通知》鼓勵核電集團(tuán)和各有關(guān)單位對核電工程建設(shè)進(jìn)行現(xiàn)代化管理，深入研究推廣信息化、智能化、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新技術(shù)在核電工程建設(shè)管理中的應(yīng)用，統(tǒng)籌建設(shè)共享高效的信息管理平臺和“智慧工地”，提高建設(shè)項(xiàng)目管理信息化、智能化水平，更好保障工程質(zhì)量。

《通知》在推進(jìn)核電建設(shè)現(xiàn)代化管理方面有四個舉措，一是建立現(xiàn)場人員識別和定位系統(tǒng)，對進(jìn)入工程現(xiàn)場的人員，采用人臉、虹膜等生物識別技術(shù)進(jìn)行電子打卡，采用移動定位、電子圍欄等技術(shù)對作業(yè)人員進(jìn)行提醒和監(jiān)督。二是推廣設(shè)計(jì)圖紙、操作規(guī)程、施工方案、質(zhì)量計(jì)劃等標(biāo)準(zhǔn)化、電子化開發(fā)，探索采用射頻識別、物聯(lián)網(wǎng)、無線通信等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)物項(xiàng)質(zhì)量狀態(tài)、存放位置、數(shù)量等的動態(tài)管理。三是推動建立工程遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)，對重點(diǎn)部位、隱蔽工程、關(guān)鍵工序?qū)嵤┤^程在線監(jiān)控，對大體積混凝土澆筑、核安全設(shè)備焊接和無損檢測等重要活動進(jìn)行攝錄，影像記錄應(yīng)具有可追溯性。四是探索應(yīng)用人工智能工業(yè)影像識別技術(shù)，輔助現(xiàn)場質(zhì)量檢查人員開展人、機(jī)雙重檢驗(yàn)。探索區(qū)塊鏈等技術(shù)在質(zhì)量管理中的應(yīng)用，加強(qiáng)質(zhì)量信息管理，防止質(zhì)量信息篡改等。

《通知》明確自發(fā)布之日起施行，即2020年12月25日起已經(jīng)生效開始實(shí)施。核安全不僅是核電的生命線，更是國家安全的重要組成部分。各核電集團(tuán)、建設(shè)單位、總包單位、設(shè)計(jì)單位、設(shè)備制造單位、施工單位、監(jiān)理單位等，要進(jìn)一步提高認(rèn)識，站在維護(hù)國家安全的高度，結(jié)合本單位實(shí)際，制定落實(shí)方案并組織實(shí)施，將《通知》各項(xiàng)要求抓到細(xì)處、做到深處、干到真處、落到實(shí)處，更加嚴(yán)格認(rèn)真做好核電工程建設(shè)質(zhì)量管理工作，確保核安全萬無一失。